포퓰리즘과 리더십의 위기
- 과부하정부론과 정당성위기론
박상헌(정치평론가, 정치학 박사)
"거대담론에 의해 선명하게 나누어지던 정치전선이 이익집단의 첨예한 이해의 각축장으로 변화하고, 억압된 '이해와 욕망'이 일시에 폭발적으로 분출해버리는 현상이 우리에게 '쓰나미'처럼 다가오고 있는 것 ---"
MB정부의 핵심 아젠다는 “선진화”이다. 그런데 최근 지방선거와 보궐선거를 둘러싼 이슈공방과 선거행태만을 놓고 볼 때, 소위 “선진화(?)”된 선거양태가 노골적으로 드러나고 있다. 섹시한 이슈를 누가 선점하느냐? 중앙정치의 거대담론과 핵심의제에 대한 치열성보다는 지역현안과 낮은 자세를 요구받는 소위 머슴형 일꾼들의 승률이 훨씬 높아 졌다. ‘세종시’, ‘무상급식’이라는 이슈를 선점한 진보진영과 야당의 공세 앞에 백년대계와 예산과 정책의 실현가능성을 가지고 반격하는 여권의 방어는 아무래도 역부족이었고 결과 역시 패배였다. MB정부의 “친서민 중도실용”으로의 선회, 홍준표 의원의 “우파 포퓰라리즘” 운운 역시 가볍게 넘기기에는 뭔가 예사롭지 않은 정치상황의 변화에 대한 대응이라고 봐야 할 것 같다.
“민주 대 반민주”, “진보 대 보수”, “통일”등 거대담론에 의해 선명하게 나누어지던 정치전선이 이익집단의 첨예한 이해의 각축장으로 급격히 변화하고 있는 것이다. MB정권의 출범은 산업화, 민주화를 넘어 선진화라는 사뭇 추상적인 전망에 대한 국민적 동의라고 보아도 무방할 듯하다. 우리의 경우 산업화단계에서는 소위 “압축성장”을 위한 정치권력의 배타적 헤게모니에 의한 억압적 지배가 불가피하였다고 한다면, 이 시기는 정치권력의 “억압적 안정기”라고 불러도 큰 무리는 없을 것이다. 소위 “87년 체제”로 불리는 민주화의 시기는 양김이라는 봉건적이고도 가부장적인 카리스마에 의해 “민주주의”라는 거대담론이 독점되던 시기였다. “산업화”, “민주주의”, “통일”등 거대담론이 압도하는 시대는 개인, 집단, 계층, 지역간의 예각적인 이해관계가 일단 봉합된다. 거대담론의 압도적 권위에 다양하고도 복잡한 시민적 욕망, 소위 “고삐가 풀린 채 아무런 반성 없이 터져 나오는 시민의 탐욕”은 당분간 유예되고 봉쇄되는 것이다. 하지만 이것은 유예되고 봉쇄된 것이지 사라져 버린 것은 분명 아니다.
YS, DJ, 노무현정권에 있어서도 “군정청산, 문민개혁”, “통일과 햇볕”, “분권과 균형발전”이라는 거대 아젠다의 약효가 떨어지면서 동시에 지지도가 급락하는 공통점을 보여 주었다. MB정권의 경우 앞선 정권에 비해 확고한 지역적, 혹은 계층적 지지기반을 갖지 못함은 물론, 거대담론이 사라져 버린 시대에 집단적, 계층적 이해에 민감한 정책아젠다에 기반하여 출범하였다. 또한 “MB식 실용”이라는 철학부재의 현장적 리더십만으로는 복잡하고 난마처럼 얽힌 대중의 이해와 욕망이라는 가시밭길을 헤쳐 나가기에는 역부족일 가능성이 앞으로도 농후하다. 이처럼 민주화시기의 “과잉된 민주주의”와 거대담론에 의해 억압된 “이해와 욕망”이 일시에 폭발적으로 분출해버리는 현상이 선진화의 초입에 우리에게 “쓰나미”처럼 다가오고 있는 것이다.
현실은 “카오스”로 존재한다. 혼돈으로서의 현실을 이해하고 해석하는데 “패러다임과 콘셉트”라는 도구를 사용하거나, 다른 현실과의 비교를 통한 방법이 있을 수 있다. 1970년대 초부터 서구사회를 압도한 “과잉된 민주주의”와 이에서 비롯된 “대의민주주의의 위기”에 관한 이론적 고투의 결과가 “위기 및 통치불가능성 명제”이다.
서방의 민주주의 국가들은 2차 대전 이후 약 30여 년 간 상당한 정도의 정치안정을 누렸다. 이러한 안정은 냉전에 기반하여, 권위에 대한 동의, 믿음, 그리고 정통성있는 정부로 대변되곤 한다. 미국은 전후 최대의 채권국이면서 세계 정치경제의 초강대국으로 등장하였고, 서구 유럽과 일본은 전후복구라는 국가 지상과제에 대한 일반적인 국민적 합의가 있었다. 그러나 이러한 안정은 오래가지 않았다. 미국은 1970년대 초에 들어서면서 무역적자, 재정적자, 사회정치적 혼란, 범죄율의 증가, 노사대립 등 정치, 경제, 사회, 문화 모든 영역에서 위기감이 팽배해지기 시작하였다. 1970년대 중반에 이르자 미국인들은 지난 세대의 엘리트중심의 정치시스템과 관료제에 대한 지지 내지 동조를 철회하기 시작하였고 대의제를 근간으로 하는 통치시스템이 그 뿌리에서 부터 흔들리기 시작한다. 유권자와 정당의 일체감이 사라지고 투표율은 현저히 낮아지기 시작한 것이다.
유럽 역시 68혁명으로 상징되는 폭발적인 대중의 정치적 진출이 전후 정치안정의 상징이던 드골정권을 위기로 몰아넣었다. 드골이 누구인가? 2차 세계대전의 와중에 프랑스를 구원한 영웅이었고, 전후 프랑스를 정치, 경제적으로 강대국의 반열에 올린 정당성과 도덕성을 완벽히 갖춘 지도자였다. 이러한 드골정권이 대학교 기숙사의 남녀합사라는 어찌 보면 어처구니없는 이슈에서 촉발된 소요사태에 의해 퇴진하게 된다. 이른바 “과도한 민주주의”와 전후 고도성장에 의한 풍요에서 비롯된 “기대수준과 소유수준의 괴리”, “정보혁명”등에 기인하여 국가는 “통치불가능”의 상태, 즉 위기에 직면하게 된 것이다.
이러한 “위기 및 통치불가능성”명제에 대해 두 가지의 시각과 해설이 존재하는 데 그 하나는 과부하 정부론(overloaded government)이론이고, 다른 하나는 정당성위기론이다. 과부하 정부론의 요점은 “욕망과 현실사이의 간극”, 즉 정부에 대한 국민의 요구와 이를 처리할 수 있는 국가의 능력의 상관관계에 초점을 맞추고 있다. 즉 국가를 향한 대중의 요구는 폭발하는 데 이에 상응하는 국가의 능력에는 한계가 있다는 것이고, 이 부조화가 국가의 통치력의 위기, 나아가 민주주의의 위기로 연결된다는 것이다. 데이비드 헬드(David Held, 「Model of Democracy」, Stanford University Press, 1987)는 과부하정부론을 다음과 요약하고 있다.
첫째, 오늘날 민주주의의 특징은 권력분산이다. 권력은 서로 경쟁하는 수많은 집단이 공유하고 있다. 민주주의 사회에서 모든 정치적 결과는 이들 집단 간의 협상과 타협의 산물이다. 정부가 하는 일은 오직 집단사이에 상충되는 이익의 중재와 협상을 주선할 뿐이다.
둘째, 전후 시장경제의 확산과 케인즈주의의 성공은 일반대중에게 풍요의 맛을 보여 주었다. 소비재사용의 증가, 주택의 대량건설, TV등 커뮤니케이션 네트워크의 확대, 유흥시설의 확대가 이어졌다. 결과적으로 대중의 욕구수준은 폭발적으로 증가하였다. 이에 대중은 높은 소득, 높은 생활수준, 교육수준, 광범위한 사회복지제도의 혜택을 당연한 것으로 받아들이기 시작했다.
셋째, 폭발한 대중의 욕구와 열망은 사회적 권위에 대한 존경심을 급격히 쇠퇴시킨다. 폭증한 수요에 따른 무상의 복지, 의료, 교육혜택은 개인적 동기부여와 책임감을 저하시켰으며, 이에 따른 포퓰리즘의 강화는 정치인으로 하여금 실제로 가능한 것 보다 더 많은 것을 약속하게 만든다.
넷째, 각 사회집단은 정치가와 정부를 압박하여 자신들의 특수이익을 확보하려고 혈안이 된다. 노동자들은 더 높은 임금과 일자리의 안정을 열망하고, 은행은 더 높은 이자를 바라고, 기업은 낮은 이자를 원한다. 소비자는 저물가를 생산자는 높은 가격을 요구한다.
다섯째, 정치인들은 선거에서 승리하기 위하여 현실적으로 불가능한 것을 알면서도 유권자에게 더 풍요로운 미래를 약속한다. 이러한 약속은 종종 서로 모순된다. 정당간의 경쟁도 약속을 더더욱 에스컬레이팅 시킨다. 대중에게 정당은 국가로부터 더 많은 혜택을 이끌어 내는 하나의 수단으로 전락한다. 이래서 대중의 열망은 나선형효과를 일으키며 더욱 강화된다.
여섯째, 집권당은 다음 선거에서 표를 잃을까봐 사회 각계각층을 상대로 유화전략을 채택하게 된다. 결과적으로 경제를 위한 강력하고 결단력 있는 정책을 수행하기 힘들어 진다.
일곱째, 정치인과 정부가 추구하는 유화전략은 더욱 더 큰 정부기구와 서비스의 팽창을 가져온다. 왜냐하면 국가는 의료, 복지, 교육, 노사관계 등에 걸쳐 서비스를 확대해야 하기 때문이다.
여덟째, 정부에 의한 서비스의 확대는 정부지출의 팽창을 의미한다. 그러나 국가는 점차 효과적 정책수행에 필요한 재원을 조달할 능력을 잃어간다. 정부지출은 더 커지고 인플레이션은 그 하나의 현상에 불과하다.
아홉째, 이 악순환은 과잉된 민주주의의 압력을 단호히 거절할 수 있는 지도자가 나타나기 전까지 계속된다.
이와 같은 “통치불가능성”명제를 하버마스나 오페같은 좌파계열의 학자들은 “과부하정부론”의 관점이 아닌 “정당성 위기론”의 관점에서 해석한다. 과부하 정부론이 민주주의의 과잉에서 오는 대중의 정치행태에 관심을 갖는다면, 정당성위기론은 자본주의체제하에서 필연적으로 발생하는 계급대립에 초점을 맞춘다.
그 내용을 요약해보면 첫째, 자본주의 경제는 본질적으로 불안전하다. 경제성장은 위기에 봉착할 때마다 주저앉는다. 대내적으로 정치-경제 순환의 피크와 바닥을 지날 때마다 어김없이 나타나는 고실업과 인플레이션, 또 대외적으로 국제 정치가 격동할 때마다 일어나는 에너지, 원자재 부족 등 점차로 확대되는 체제내의 변화는 조심스럽게 관리되어야 한다.
둘째, 따라서 항상적 위기상황에서 정치-경제적 질서가 유지되려면 폭넓은 국가의 개입이 요구된다. 국가의 주요 관심은 시장경제를 유지하는 것과 복지정책, 사회보장정책, 법질서를 통해 계급갈등을 완화시키는 것이다. 정부는 재계나 노동계 같은 권력집단의 지지를 확보해야 한다.
셋째, 정부는 경제, 정치적 위기를 피하기 위하여 더욱 더 넓고 광범위한 부문에서 책임을 진다(예를 들면 곤경에 처한 기업을 회생시키는 등) 왜냐하면 대형기업이나 은행의 도산은 다른 기업은 물론 전 사회적으로 막대한 영향을 미치기 때문이다. 경제의 불안은 정치적 불안정으로 직결되기 때문이다.
넷째, 점차 증대하는 다양한 역할을 수행하기 위해서는, 국가는 관료조직을 더욱 확대시킨다. 이런 관료조직의 확대는 예산의 확대를 가져오고, 조세와 자본시장에서의 대출을 통해 재정을 확보해야 한다. 그러나 이것은 축적과 경제성장에 치명적인 위협으로 작용한다.
다섯째, 정부는 이러한 상황에서 효과적인 정책을 개발하고 집행할 능력을 상실한다. 정부정책은 일관성을 상실하고 수정과 취소를 반복하게 되는 것이다.
여섯째, 이처럼 과부화된 상태에서 국가가 대중의 욕구와 열망을 충족시키지 못할 때 국가는 정당성의 위기, 동기유발의 위기에 봉착하게 된다.
하버마스와 오페는 이러한 상황을 합리성의 위기, 혹은 합리적 행정위기라고 불렀다. 우익정당이 정권을 잡고 있는 국가는 노동조합이 무서워 정부지출을 줄일 수가 없고, 좌익정당이 집권하고 있는 국가는 재계의 투자심리가 위축되어 경제상황이 악화될까봐 강력한 사회주의 정책을 펼 수가 없다. 결과는 끝없는 정책의 표류인 것이다.
이처럼 “통치불가능성 ”명제를 바라보는 두 가지 이론은 분석의 시각과 초점은 다르지만 문제의식의 본질은 일치한다. 즉 “과잉된 민주주의”에 의해 대의민주주의의 기본이 흔들리고, 국가권력은 대중의 폭발적으로 증대하는 요구 앞에 침식당하고 있다고 보는 것이다. 과부하정부론은 그 요구가 지나치다고 보는 것이고, 정당성위기론은 불가피하다고 보았다. 하지만 양쪽 모두 대중의 요구와 그를 소화할 수 있는 정부의 능력사이에 가로놓인 간극이 통치불가능성을 결정하는 데 핵심요인이라고 파악하는데 시각이 일치한다.
이상을 요약하면 오늘날의 선진사회의 국가와 정부는 정당간의 파퓰라리즘적 경쟁, 다양한 이익결사체의 존재, 그리고 상대적으로 자유로운 매스 미디어라는 조건하에 과부하 상태에 놓이게 되었다. 이 기대의 과부하는 다른 부문에 맡겨 회피할 수도 없고 정부가 짊어질 수밖에 없는 기대, 의무, 책임이 끊임없이 증대해 감으로써 생겨나는 과잉부담을 의미한다.
이러한 전제위에서 문제의 심각성이 더해지는 것은 그러한 기대 및 요구의 부담을 효과적으로 처리하기에는 국가기구의 개입능력과 조정능력이 원리상으로 너무 빈약하고 제한되어 있다는 점이다.
그렇다면 과부하 정부론으로 부터 발생하는 “통치불가능성”의 위기를 타개할 대책은 없는 것인가? 오로지 경제성장의 상승곡선이 도래하기만을 피동적으로 기다리고 있을 수밖에 없는 것인가? “위기”에 대응하는 선진각국의 이론적, 실천적 대안은 대략 두 가지 차원에서 시도되고 있다. 그 하나는 체제가 안고 있는 요구, 기대, 책임의 과부하를 감소시키는 방향이고, 다른 하나는 체제의 조정능력을 향상시키자는 것이다.
첫 번째 측면과 관련하여 과잉요구라는 정치적, 권력적 관계를 화폐?교환관계 및 시장관계로 전환하면서, 중장기적으로 문화적 규범 또는 규범교육의 강화를 통해 부담을 감소시키는 방향이다. 이러한 맥락에서 “부하의 감소”라는 측면에서 논의되고 있는 첫 번째 전략은 신자유주의적인 경쟁논리의 전방위적이고도 적극적인 도입이다. “시장 활성화 전략”이다.
예컨대 <사회보장국가의 범위>를 넘어서는 요구들을 시장관계로 이양하자는 논리이다. 국가가 부담해야할 공적인 서비스 업무를 “사유화 혹은 탈국가화”시켜 사기업으로 이관함으로서 국가의 과잉부담으로부터 벗어나고자 하는 전략인 것이다. 이러한 전략에는 사회보장 메커니즘을 확립하고 수호하는 투쟁에서 노조가 점유한 정치적, 경제적 위치를 부인함으로써, 즉 경쟁관계를 회복함으로써 정치적 요구의 인플레를 진정시키고 “통치불가능성”의 문제를 해결할 수 있다는 기대가 내포되어 있음은 물론이다.
두 번째 전략은 첫 번째에 비해 보단 근본적이고도 본질적인 사회적 규범과 교육혁신에 관한 논의이다. 즉 이는 사회전반의 건강성회복을 위해 사회규범의 형성과 유지를 규제하는 기제에 방향을 맞추고 있다. 십 수 년과 좌파진영의 교육헤게모니에 의해 오염된 교육 시스템을 혁신하여 자기억제, 규율, 공동체 정신과 같은 가치를 고양하고, 개인의 자유에 우선하는 공공선을 중심에 두고 민족의식과 역사의식을 강화하는 방향에서의 치열한 노력이다.
첫 번째 전략이 과잉된 이해관계, 요구를 정치영역의 외부 즉 “시장”에서 충족시키려는 시도라고 보면, 두 번째 전략은 이러한 것들을 근본적으로 개선시키려는 가치와 정신의 영역에서의 장기적이지만 결코 소홀할 수 없는 시도이다.
끝으로 세 번째 전략은 소위 “여과메커니즘”을 통해 걸러내는 전략이다. 주지하는 바와 같이 구미선진국의 헌법정신은 대중의 정치적 과잉진출을 제어하기 위한 장치의 확보를 위해 고심한 노력의 산물이다. 미국의 상원, 독일의 연방헌법재판소, 심지어 영국의 경우 보수, 진보를 넘어서 가치중립적이고 사회통합적인 국왕제의 존속을 통해 “민주주의의 과잉”을 제어하려고 노력하였다. 우리의 경우 이러한 “여과메커니즘”이 전무한 상태이다. 오늘날 우리의 헌법은 소위 “87년 체제”, 즉 “과잉민주주의”의 반영이며, 1노3김의 정치적 타협의 산물이다. 거대담론이 사라지고 대중의 폭발적 요구가 무정부적으로 터져 나오는 상황에서 현재의 정치시스템은 그 대응력이 거의 전무하다고 보아도 큰 무리는 없을 것이다.
사무엘슨이 말한 바와 같이 정치안정 없이 경제성장은 없다. 그러나 불행하게도 우리의 경우 정치안정을 확보하기에는 우리의 헌법과 정치시스템이 구시대적이며, 가벼운 정책실패가 어떠한 완충장치 없이 바로 통치권의 문제로 비화되는 상황은 앞으로도 반복될 것이다. 요즘 일고 있는 개헌논의는 이러한 맥락에서 바람직하며, 소위 완충을 위한 “여과메커니즘”을 어떻게 확보할 것인가는 개헌논의에서 숙고되어야 할 아주 중요한 고려대상임에 분명하다.
박상헌
정치학 박사(비교정치이론)
부산광역시장 정책특보
부산 외국어대 초빙교수
인수위 외교통일분과 전문위원
