수사권 조정을 바라보면서
부산대학교 법학전문대학원, 정승윤 교수
수사권 조정 문제는 검찰과 경찰 간의 갈등을 야기한 오랜 현안 중 하나이다. 형사사법을 담당하고 있는 기관 간의 갈등은 대한민국 형사사법제도의 기초가 대혁명을 거친 프랑스 또는 시민혁명을 거친 영미처럼 시민들의 힘에 의해 마련되지 않고, 일제와 미군정에 의해 만들어 졌기 때문에 필연적이다.
근대 형사사법제도가 일제강점기에 제국주의적 강권통치를 위한 효율적 형사사법행정 형태로 도입되면서 국민을 위해 봉사하기 보다는 국민들 위에 군림하는 제도로 정착되었다. 해방 후 영미식 형사사법제도의 일부 도입 등으로 형사사법제도에 많은 변화가 있었지만, 전쟁과 산업화 기간 동안 신생독립국으로서 국가존립의 확립을 위해 여전히 효율성이 강조되었다.
이런 태생적 한계로 인해 법원, 검찰, 경찰은 그동안 책무보다 권력 확대에 힘을 쏟았고 그 과정에서 기관 간의 충돌이 일어날 수밖에 없었다. 우리사회는 이런 기관의 충돌을 밥그릇 싸움으로 폄하하면서 문제를 해결하지 않았고, 그 사이 기관 구성원 사이의 갈등만 증폭시켜 국민들을 불안하게 하고 국가 발전을 저해하였다.
그러나 형사사법제도의 개혁 문제는 기관 간의 권력 다툼에 관한 문제가 아니라 대한민국의 지속적 발전 가능성에 관한 문제이고, 우리사회의 갈등을 해결하는 주춧돌에 관한 문제이기 때문에 근본적 성찰이 요구된다. 특히 대한민국이 선진국가로 진입하면서 국민들이 과거와 달리 효율성보다 민주성을, 신속성보다 적법성을 선호하기 때문에 형사사법제도가 시대정신에 부합하게 개혁되어야만 국민의 진정한 통합과 국가의 지속적 발전을 담보할 수 있다. 따라서 수사권 조정과 관련된 검찰과 경찰 간의 갈등도 이러한 맥락에서 형사사법제도의 책무인 국민의 인권과 국가의 발전을 강화하는 방향으로 해결되어야 한다.
이번 검경 사이의 수사권 조정은 ‘경찰 수사개시권의 명문화와 내사권의 확대’로 결론났는데, 이런 결론이 이미 말한 형사사법제도 개혁의 대원칙에 부합되는지 여부는 다른 선진국의 형사사법제도와 역사를 살펴보면 알 수 있을 것이다.
통상 세계 형사사법제도는 크게 대륙법계와 영미법계 2가지 형태로 구분되고, 동일 법계에 속하는 국가 간의 형사사법 절차는 매우 유사하지만, 다른 법계 간에는 매우 상이하다. 법원, 검찰, 경찰 사이의 지위도 어느 법계에 속하는지 여부에 따라 크게 다르다.
대륙법계에 속하는 프랑스와 독일의 경우 사법권에 속하는 형사재판사무에서 수사사무를 분리하여 검찰에 귀속시키고, 수사사무를 효율적으로 처리하기 위해 전국적으로 조직화된 경찰에 일부 사무를 위탁하는 형태가 된다. 프랑스 대혁명 당시 귀족에 의해 지배되는 사법부가 혁명을 저지하기 위해 자의적으로 형사사법권을 집행하여 많은 시민들의 생명을 빼앗아 갔고, 이에 시민들의 인권을 보호하기 위해 공익의 대변자인 검찰을 설치하여 수사사무를 귀속시킴으로서 재판사무로부터 수사사무를 분리시켰다. 판관 포청천에서 보듯이 역사적으로 수사는 형사재판의 일부였지만, 프랑스 대혁명을 통해 근대 형사재판의 초석인 ‘소추와 재판의 분리’라는 대원칙이 탄생되면서 시민의 인권 보호를 위해 수사가 재판에서 분리되었다. 프랑스 대혁명 당시 재판권에 의한 인권 침해 방지가 시급한 과제였다면, 독일 근대화 과정에서는 수사권에 의한 인권 침해 방지가 새로운 과제로 등장하였다. 두 차례 세계대전을 거치면서 국가경찰의 위험성을 체득하고, 경찰의 수사사무에 대한 검찰의 지휘 및 검경의 수사사무에 대한 법원의 통제가 제도화된다.
이에 반하여 영미법계에 속하는 미국의 경우 수사사무는 자치사무의 일환으로 지방정부에 귀속되고, 예외적으로 일부 수사사무가 연방정부의 법무업무로 귀속되는 형태가 된다. 주민들이 스스로 생명과 재산을 스스로 지키기 위해 수사기관을 설치함으로써 수사사무가 자치권의 일환으로 발전하였고, 수사사무를 전국적으로 균형성 있게 처리하기 위해 검찰이 뒤늦게 설치되었다.
양 법계에 따라 검찰과 경찰의 지위와 권한에 다소 차이점이 있지만, 공통점은 인권 침해를 방지하기 위해 권한의 분배와 견제를 통한 힘의 균형이 이루어지도록 기관이 구성되어 있다는 점이다. 영미법계의 경우 경찰을 1차적 수사기관으로 검찰을 보충적 수사기관으로 제도화하고 있지만, 경찰이 많은 인원과 무력, 정보를 보유한 막강한 권력기관이라는 점에서 국가경찰이 아닌 자치경찰에 시민의 생명과 재산에 관련된 수사사무에 한하여 비교적 단기간의 체포권만을 부여함과 동시에 수사담당자에 대한 주민들의 투표를 통해 1차적 수사권을 직접 통제하는 방식을 채택해 수사권의 남용을 방지하고 있다. 대륙법계의 경우 검찰을 수사의 주재자로 하지만 직접 수사를 담당하는 손발을 최소화함과 동시에 시민과 직접 대면하는 경찰이 대부분 수사하도록 한 후 검찰이 수사의 적법성을 통제하는 방식으로 수사권의 남용을 방지하고 있다.
우리나라의 경우 일제강점과 해방, 전쟁과 산업화 기간을 거치면서 법원, 검찰, 경찰이 힘의 균형을 원칙으로 하는 대륙법계와 영미법계와 달리 권한 확대에 치중해 왔다. 검찰의 경우 공소유지보다 직접수사에 힘을 투여함으로써 ‘검찰의 경찰화’라는 비난이 존재하고, 경찰의 경우 주민의 생명과 재산을 지키기보다 국가경찰로의 조직과 권한 확대에 힘을 투여함으로써 ‘경찰국가로의 회귀’를 우려하고 있다.
이런 권력의 확대가 수사권 조정 문제뿐만 아니라 최근 국회에 논의된 대검 중앙수사부 폐지 문제 및 이전 논의되었던 자치경찰제와 경찰대 폐지 문제 등을 야기했다. 힘의 균형과 수사권의 남용 방지라는 측면에서 보면 이런 행태가 형사사법제도를 퇴행시키는 행위라고 밖에 할 수 없지만, 이것이 현실이고 움직이기 힘든 벽이다.
결국 수사권 조정 문제도 우리나라 형사사법제도 운영의 파행 속에서 나타난 현상 중 하나에 불과하다. 그런데 이 문제를 검찰과 경찰의 힘겨루기라는 측면으로 파악해서 ‘명목상으로 존재하던 경찰의 수사개시에 관한 검찰의 지휘권 배제, 경찰의 내사권에 관한 검찰의 통제권 배제’라는 식으로 권한을 조정했다. 경찰권이 확대되었다는 점을 제외하면 기존 형사사법제도에 아무런 변화가 없고, 수사권의 남용 방지라는 사법개혁의 목적은 어디론가 실종되었다. 국민의 입장에서 두 개의 수사기관에 의한 경쟁적 수사가 범죄의 철저한 척결이라는 측면에서 긍정적일 수도 있지만, 오히려 경쟁으로 인한 인권 침해를 더 두려워한다.
수사사무라는 공공재는 자율과 경쟁을 통한 시장의 원리가 적용되는 영역이 아니라, 권한의 분배와 통제를 통한 인권 보장의 원리가 적용되는 영역이다. 거시적 관점에서 수사권 조정도 국민의 인권 보장과 국가의 지속적 발전이란 측면에서 형사사법제도의 정상화를 위해 힘의 균형이 이루어지고, 수사권 남용을 방지할 수 있는 방향으로 이루어져야 한다. 이번 수사현실의 법제화를 통해 국회가 검찰에 맡겨진 경찰의 통제권을 일부 회수하였기 때문에 정부는 수사권의 남용을 제어할 수 있는 방안을 마련해서 국민의 우려를 없애야 한다. 입법과정에서 검사의 수사지휘와 관련된 사항을 법무부령이 아닌 대통령령으로 규정함으로써 검찰총장이 사퇴하는 사태까지 발생하였는데, 이러한 진통이 분열과 갈등이 아닌 인권 보장과 국가 발전의 초석이 되어야 한다. 금번 수사권 조정이 경찰의 일방적 권한 확대만으로 귀착되어서 안 되고, 선진 수사제도로 가는 첫걸음이 되어야 할 것이다.
