<칼럼2> 박근혜 정부의 보편적 복지에 문제 있다
- 무책임한 기초연금 논의에 담긴 허와 실
민경국 (강원대 경제학과 교수)
‘중산층 70% 복원’이라는 원대한 목표를 위해서 다양한 복지정책을 내걸고 박근혜 정부가 들어선지 8개월이 지났다. 정부는 소득수준과 관계없이 65세 이상 모든 노인에게 20만원을 지급하려던 대선공약의 기초연금을 소득 하위 63%까지는 20만원, 64~70%는 국민연금 가입 기간에 따라 차등 지급하는 방향으로 수정할 계획인 것으로 알려지자 정치권에서는 뜨거운 논쟁이 벌어지고 있다.
거짓 공약을 내걸고 선거에서 표를 ‘도둑질’했다는 이유로 민주당은 ‘대국민 사기’이라는 말로 정부와 새누리당을 비난하고, 새누리당은 공약수정은 불가피한 재정적인 이유라고 맞서고 있다. 이런 논쟁을 계기로 우리는 대선공약에서 밝힌 박근혜 정부의 복지정책을 다시 한번 진지하게 따져 볼 필요가 있다.
○ 0~5세 무상보육, 무상유아교육, 자녀장려세제(저소득층 워킹 맘에 연간 최대 50만원 세액공제), 고등학교 무상교육
○반값등록금, 셋째 자녀부터 대학등록금 100% 지원
○저소득층사회보장지원, 암 등 4대 중증질환 지원
○노인근로장려세제(연 70만원 이내) 하위 70%의 노인기초연금 |
박근혜
정부의 복지정책의 특징은 먹고 살기가 힘든 빈곤한 사람들만을 골라서 복지혜택을 주는 ‘선별적 복지’의 방식이 아니라 혼자의 힘으로도 살아갈 수 있는 ‘하위’ 70%, 또는 그 이상의 소득계층에게로 복지를 확대하고 있다. 70% 중산층 복원이라는 말이 보여주고 있듯이 이런 과제도 보편적 복지나 다름이 없다. 보편적 복지란 부자든 가난한 자든 가리지 않고 모든 사람들에게 국가가 복지의 혜택을 부여하는 제도다. 대기업 사장의 손자에게도 보육비를 지급해 주는 제도다
박근혜 정부의 복지프로그램은 여러 가지 이유에서 재고되어야 한다는 게 이 글의 주제다. 보편적 복지 대신에 선별적 복지로 전환하는 게 복지의 효율성뿐만 아니라 경제적 번영을 위해서 바람직하다는 점을 강조할 것이다.
보편복지는 왜 비효율적이고 낭비적인가
보편적 복지는 치명적인 문제를 안고 있는 방식이다. 첫째로 감당하기 어려운 막대한 재정을 요구한다. 둘째로 지극히 비효율적이고 낭비적이라는 이유에서도 보편적 복지는 재고해야 한다. 셋째로 도덕적 이유에서도 그런 복지는 정당하지 못하다. 차근히 살펴보자. 대선 때는 5년 임기 동안 전체 복지소요 예산이 대략 132조원, 매년 27조원이 필요하다고 예상했지만 이는 빗나간 예측이다. 4대 중증질환 환자 복지비용만 본다고 해도 당초 예상했던 6조원이 아니라 22조원이 든다는 새로운 분석이 나왔다. 보육시설을 확충하거나 민간 보육시설을 지원하는 데에도 예상하지 못한 막대한 비용이 필요하다.
공무원연금과 군인연금도 매년 수 조원씩 부족한 자금을 정부가 세금으로 메워줘야 하고, 건강보험 적자도 갈수록 늘어나고 있다. 정부의 누적 빚은 올해 480조원으로 GDP(국내총생산) 대비 36.2%다. 복지예산의 증대를 위해서는 사회간접자본을 위한 지출 등 복지 이외의 지출을 줄이지 않으면 안 된다. 조세를 늘리거나 아니면 정부가 빚을 얻는 등 복지지출의 재원을 늘려야 한다.
그러나 재원확보에 문제가 없는 게 아니다. 낭비와 불필요한 세출을 줄이고 탈세방지 등을 통한 세수를 증대하여 재원을 확보하겠다는 게 대선 때의 공약이다. 그러나 예산절감과 세출구조의 조정을 통해 필요재원을 조달하겠다는 정부의 계획은 차질을 빗고 있다. 어떤 예산을 줄이느냐는 정치적 갈등을 야기하는 문제이다. 지하경제양성화를 통한 재원확보 계획도 기업 활동만을 위축시킬 뿐 완전히 수포로 돌아간 듯하다.
따라서 복지재정을 늘리려면 세율을 인상하든가 세금감면을 축소해야 할 것이다. 그러나 이것도 용이한 일이 아니다. 증세는 직접적으로 경제에 부정적인 영향을 미친다. 재정을 감당하기 어려우면 정부가 돈을 빌려서 복지재정을 확보하는 방법도 있다. 그러나 빚을 얻어서 돈 잔치한다는 비난으로부터 자유롭지 못하다. 따라서 복지를 축소하는 길만 있을 뿐 다른 방도가 없다. 그 길이 보편복지 대신에 선별적 복지라는 것을 직시할 필요가 있다.
보편적 복지는 심각한 비효율성과 낭비의 문제가 도사리고 있다. 이런 낭비와 비효율성이 없는 것이 선별적 복지라는 것을 인식할 필요가 있다. 선별적 복지는 빈곤계층을 가려내고 추적하는 과정에서 비용이 생겨난다는 이유로 보편적 복지가 효율적이라고 한다. 그러나 그런 복지는 자기가 직접 쓸 돈을 정부에 냈다가 복지서비스의 형태로 되돌려 받는 격인데, 주었다가 되돌려 받는 과정은 그리 단순하지 않다. 돈을 받고 쓰기 위해서는 행정비용이 든다. 이는 관료들에게 들어가는 돈이다. 관료에게는 이 비용을 절약할 동기가 없다.
결국 선별 복지만이 답인데…
이보다 더 심각한 것은 낭비의 발생이다. 자기 돈이라면 소비하지 않았을 것들을 소비하게 된다는 것이다. 그 대표적인 예가 의료수요의 증가이다. 스스로 돈을 직접 내고 진료를 받는 것이 아니기에 의료서비스의 과잉수요가 야기된다. 자기가 세금으로 낸 것보다 더 많은 수요를 한다. 자기가 직접 쓸 돈을 정부에 냈다가 복지서비스의 형태로 되돌려 받는 무차별 복지의 문제는 이뿐만이 아니다. 돈을 걷어서 이를 정부가 지출하는 경우 그 지출이 돈을 낸 사람의 선호에 맞게 지출하는 것이 아니라 전혀 다른 방향에 지출한다. 지식의 문제 때문이다.
시민들이 원하는 복지서비스의 질과 종류, 그리고 수량은 매우 다양하고 복잡하기 때문에 복지담당 관료나 전문가도 복잡다기한 시민들의 복지서비스 수요를 이를 전부 아는 것은 불가능하다. 그만큼 복지서비스의 정부공급은 낭비적이다. 복지지출이 낭비적인 이유는 지식의 문제 때문만이 아니다. 예산지출은 정치적으로 민감하여 목소리가 큰 이익집단에 재분배되기 때문이다. 이 같은 비효율성을 최소로 줄일 수 있는 것이 선별적 복지이다.
선별적 복지와 같이 복지정책은 최소한의 기초생활을 누리지 못하는 계층에 사회적 도움의 손길을 주는 데서 출발해야 한다. 하지만 박근혜 정부는 보편적 복지에 집중되고 있다. 무상보육 무상급식 반값등록금 기초노령연금 등을 둘러싼 논의가 모두 그렇다. 이는 결코 바람직하지 않다 왜냐하면 독거노인이나 소년소녀 가장처럼 정말 도움이 필요한 빈곤층 지원은 줄어들 수밖에 없기 때문이다.
지난 1월 국회가 예산심의 과정에서 무상보육 반값등록금 등의 예산은 대폭 늘리면서도 기초생활수급자 등 극빈층에 지원하는 의료급여 예산을 줄여버린 것이 대표적이다. 극빈층을 지원할 돈을 빼앗아, 스스로 자립할 수 있는 중산층의 육아와 교육, 노후대비에까지 퍼주는 것은 부도덕하고 이는 복지의 낭비다. 서울 강남의 타워팰리스는 대한민국에서 상류층이 몰려 사는 곳이다. 아파트 관리비가 월 100만 원 이상이나 되는 주상복합단지다. 여기에서 사는 주민 중 상당수가 기초노령연금을 타먹고 있다. 보편적 복지의 부도덕한 측면이다.
중위소득의 50~150%를 버는 중산층이 2003년 61.2%에서 2011년에는 55.5%로 급감했다. 그래서 박근혜 정부는 중산층 복원이 필요하다고 강조한다. 그 복원이 필요하다고 인정한다고 해도 복원을 위해서 복지정책을 실시하는 것은 온당한 일이 아니다. 중산층의 급감은 복지가 없어서가 아니라 저성장 때문이다
복지를 통한 70% 중산층 복원이 과연 가능할까?
우리나라는 1990년대 이후 지속적으로 성장이 추락했다. 김영삼 정부 5년 평균 성장률은 7.4%(1993~1997)였다가 김대중 정부 시기(1998~2002)에는 5.1%를 기록했다. 안타깝게도 성장률은 계속해서 줄어들어 노무현 정부 시기(2003~2007)는 연평균 4.3%였다가 지난해까지 이명박 정부에서는 겨우 3.2%를 기록하고 있다. 올해 소득 성장률은 3%이하로 예상된다. 복지를 통해서 중산층을 복원할 것이 아니라 성장을 통해서 가능하다. 성장을 위해서라면 규제를 풀어서 경제활동에 장애가 없어야 한다.
보편적 복지는 여러 가지 문제가 있기 때문에 박근혜 정부의 복지정책은 가난한 사람의 생활수준을 높이는 선별적 복지로 전환할 필요가 있다. 선별적 복지가 옳은 길임을 보여주는 사례가 많다. 독일의 건강보험이 영국보다 효율적이라는 것은 널리 알려져 있다 그 이유는 그것이 선별적 복지이기 때문이다. 선별적 복지를 기반으로 하는 미국이 보편적 복지에 의존하는 스웨덴보다 복지수준이 높다.
유력한 보고서에 따르면 미국인 1인당 1년 동안 향유하는 의료서비스의 가치는 4,800달러로, 스웨덴의 2,200달러보다 배나 높다. 스웨덴의 의료서비스는 오로지 정부에 의해 공급된다. 미국의 의료서비스는 주로 시장이 공급하고 정부는 고령의 저소득층을 위한 집단적 건강보험을 통하여 의료서비스를 공급하고 있다. 흥미로운 것은 스위스의 사례이다. 비교적 조세 부담률이 낮으면서도 가난한 사람들의 생활수준이 높은 나라다. 선별적 복지의 정신이 상대적으로 강하게 자리 잡고 있는 덕분이다.
스웨덴의 생활수준이 미국의 6번째로 가난한 주에 해당된다는, 그래서 선별적 복지의 소중함을 강조하는 미국의 유명한 케이토 연구소의 보고서에도 진지하게 귀를 기울여야 한다. 오늘날 세계적 추세가 선별적 복지라는 점도 직시할 필요가 있다. 유럽의 어느 나라도 국정철학이 보편 지인 정부는 없다. 이런 복지의 원조인 스웨덴까지도 부유세 폐지, 개인연금의 도입, 40%대로 부채비율 축소 등 피나는 개혁으로 무차별 복지로부터 멀어지고 있다.
유감스럽게도 우리나라 정치권은 이런 추세에 역행하면서까지 복지확대는 물론이요, 기업규제, 청년고용의무제, 가격규제 등 수많은 규제를 경쟁적으로 내놓고 있다. 정치권은 어느 누구에게도 도움이 되지 않는 과잉복지를 중단하고, 경제활동의 발목을 잡는 규제를 완화하면서 ‘下位(하위) 20%’의 생활수준을 개선하는 방향의 선별적 복지에 몰입하는 것이 합리적이다.
시장경제는 ‘맬서스의 인구법칙’을 극복하고 수천만, 수억의 인구를 먹여 살려왔다. 대량빈곤의 극복은 시장경제의 탁월한 공로가 아닐 수 없다. 우리나라도 마찬가지이다. 대량 빈곤을 의미하는 보릿고개가 있었다. 이를 극복한 것도 시장경제였다. 그러나 시장경제는 모든 사람들을 빈곤으로부터 해방시키지 못했다. 항상 소수의 빈곤자를 남겨놓았다. 아무리 의술이 발전한다고 해도 늘 질병이 있기 마련인 것처럼 시장경제가 발달한다고 해도 늘 빈곤자는 남아 있게 마련이다.
선별적 복지는 이 같은 빈곤자를 가려내어 이들에게 국가가 복지혜택을 주는 제도이다. 정부재정과 경제에도 큰 부담이 되지 않는다. 흥미롭게도 수혜자의 도덕성에도 큰 영향이 없다. 그래서 원래 선별적 복지가 원칙이 되었던 것이다. 더구나 선별적 복지를 국가가 독점할 이유도 없다. ‘남아있는’ 빈곤층의 해결은 기부금으로 운영하는 자선단체나 교회 또는 기타 자발적 봉사를 통해서도 가능하기 때문이다. 이를 위한 선결조건은 기부문화이다.
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